9月24日,財政部發佈《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,宣稱將在全國範圍內開展PPP模式(Public-Private Partnership,政府和社會資本合作)項目示範。各方期待有統一的基礎性法律,與PPP相關的立法工作今年已提速,但主推項目的財政部與牽頭起草法案的發改委,卻在法律屬性上起了爭執。
  PPP直譯實則應為公私合營,但財政部將其名字確定為“政府和社會資本合作”,為的是規避“私”的認定與尷尬。而PPP立法,則關乎與其他現行法律的衝突如何解決,以及相關部門職權劃分與調整的問題。PPP本身涉及的是政府與社會資源的配置,而在PPP立法和項目實施中又涉及部門權力再分配,其中的利益糾葛極為複雜。
  發改委與財政部之所以會在法律屬性上起爭執,主要還是因為PPP立法涉及項目審批,而這恰恰是發改委的利益範疇。每年為了上項目,大批官員踏破發改委門檻堪稱奇觀,對此現象最精辟的總結是“跑部錢進”,所以,審批權是發改委的核心利益所在。於是,在立法中,發改委將PPP法案定名為“基礎設施和公用事業特許經營法”,併在“起草說明”中稱,無論哪類項目,確定是否進行特許經營時,都參照政府投資項目審批決策程序管理。而財政部卻認為,應體現“引入市場競爭機制、政府和社會資本平等有序合作的運作機制”,不能以審批替代管理,否則可能帶來審批範圍擴大、行政壁壘增加的結果。其實,發改委支持特許經營的理由非常堂皇,“政府從市場能夠有效配置資源的領域退出,有利於解決管辦不分的問題”。但有專家指出,特許經營法屬行政法律關係,政府既是甲方又有監管責任,而PPP應更側重民商法律關係,政府與社會資本是平等合同主體。政府如果既下場踢球又當裁判難保公平,而審批權在手也的確增加了尋租機會。
  簡而言之,在這次爭執中,發改委通過起草者的身份以立法之名維護著部門利益,而財政部卻希望以行政權力推動改革。這其實是權力改革和合法化壁壘的混合個案,這樣的狀況很難講清誰更有理,卻是當下中國的改革推進與政府部門的真實生態———政府部門對權力進行分割,為部門利益而博弈,最終強勢部門勝出獲得“話事權”成為主導,這實際上遵循的仍是叢林法則。集權有其合理性,財政部也通過集權進行改革,地方自主發債試點正是其體現。然而,集權或部門擴權可能帶來改革,也可能帶來倒退。在《預算法》修正案中,二審稿刪除央行經理國庫的出納職能,將會計、出納大權同時賦予財政部,被視為大倒退,而央行經理國庫職能直至四審稿才恢復。
  究竟是為了改革而擴權,還是說擴權才是目的,改革只是其中一個可能的結局?孰因孰果實難分辨。但可以肯定的是,在這種不確定規則下結果也難以確定,當一個政府部門手握大權,為了部門利益而博弈之時就有可能誤傷甚至犧牲公眾利益。小到部門間扯皮導致工程爛尾,大到廣電總局與工信部“打架”令三網融合多年裹足不前,都直接或間接地損害了公眾利益。
  在改革立法問題以及整個改革進程中,某一部門通過行政權力來推動改革是有可能的,但如果不能轉向制度權威就沒有辦法避免其中的不確定性,從而難以擺脫部門利益博弈中對公眾利益的可能損害。無論目的為何,立法仍應尊重法律的基本原則,避免部門化。  (原標題:[社論]PPP立法應避免部門利益化)
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